解決稀土爭議 價格機制最為有效
6月20日，國務院辦公廳發(fā)表《中國的稀土狀況與政策》白皮書，內容涵蓋稀土現(xiàn)狀、發(fā)展目標、技術進步、出口政策等多項內容。按照慣例，白皮書是一國政府介紹其在一些重大問題上的政策主張、原則立場的形式，此次中國政府以白皮書的形式發(fā)布稀土產(chǎn)業(yè)的狀況，這多少有些不同尋常很少有白皮書是針對產(chǎn)業(yè)政策的。因此該白皮書一出，就受到了國內外的廣泛關注。
通過這個白皮書，我們大致可以看到中國稀土產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀，那就是中國約占全世界23%的儲量供應了世界90%的市場供應量。稀土開采伴隨著嚴重的環(huán)境問題，嚴重破壞地表植被，造成水土流失和土壤污染、酸化，使得農(nóng)作物減產(chǎn)甚至絕收。同時，由于輕稀土礦多為多金屬共伴生礦，在冶煉、分離過程中還會產(chǎn)生大量有毒有害氣體、高濃度氨氮廢水、放射性廢渣等污染物。
也正是基于此，近年來中國政府加強了對稀土行業(yè)的治理。自2005年以來, 政府出臺了一系列政策, 從整頓和規(guī)范礦山治理、加強環(huán)保監(jiān)管、取消稀土出口退稅、限定出口配額, 到2006年4月份下達的全年稀土礦總量指標, 從指導性計劃到指令性計劃。2009年4月10日, 國土資源部明確今年全國稀土礦開采總量控制在8.2萬噸, 并在2010年7月前, 暫停受理稀土礦勘查許可證、采礦許可證申請。
盡管中國政府認為針對稀土行業(yè)治理是基于保護環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的需要，但是外國政府顯然并不這么看。今年3月，歐美日將中國稀土出口管制訴至世貿(mào)組織WTO爭端解決機制，認為中國政府針對稀土的出口配額政策違背了WTO的貿(mào)易規(guī)則。
為什么國外政府會認為中國政府針對稀土行業(yè)的治理被認為是違反WTO規(guī)則呢？恐怕這一切都要從我國針對稀土行業(yè)的出口配額說起。GATT1994（關稅與貿(mào)易總協(xié)定）第11條規(guī)定：“任何締約方不得對任何其他締約方領土產(chǎn)品的進口或向任何其他締約方領土出口或銷售供出口的產(chǎn)品設立或維持進出口關稅、國內稅或其他費用外的禁止或限制, 無論此類禁止或限制通過配額、進出口許可證或其他措施實施�！睆拇藯l規(guī)定可以看出,諸如配額、出口許可等數(shù)量限制的方式對出口進行限制的方式是被GATT 1994第11條明令禁止的。但是在這一條中，關稅、國內稅或其他費用的形式采取的出口限制措施則是排除在其約束范圍之外。也就是說, 成員方對出口產(chǎn)品征收出口稅并不違反GATT 1994第11條的規(guī)定。
WTO 原則上要求取消出口限制, 不過還是在GATT1994第20條中留了一個口子，“b為保障人民、動植物的生命或健康所必需的措施……g與保護可用竭的自然資源有關的措施, 如此類措施與限制國內生產(chǎn)或消費一同實施……”以上這些行為都不得被視為不合理的歧視和對國際貿(mào)易的變相限制。那么，中國基于這樣的原因進行稀土出口配額管制，是不是就符合WTO的規(guī)則呢？
在此之前，2009年美國、歐盟和墨西哥針對中國就鋁土、焦炭、螢石、鎂、錳、金屬硅、碳化硅、黃磷和鋅共9種原材料采取出口配額、出口關稅和其他價、量控制的上訴，提供了一個好的借鑒。2012年1月30日，世界貿(mào)易組織上訴機構發(fā)布裁決報告，維持了初步裁定的核心內容，即中國對多種工業(yè)原材料實施出口稅和配額違背了WTO規(guī)則，并駁回了中國基于環(huán)境保護或供應短缺就初步裁定提出的上訴請求。
為什么出口配額和許可證會被WTO認定為是違背世界貿(mào)易組織的規(guī)則？在我看來，一個很重要的原因是無論是配額還是許可證，本質上是一種數(shù)量控制的方式。數(shù)量控制為何不容于WTO？因為在成熟的市場經(jīng)濟體里，價格機制是最為有效的資源配置方式。而數(shù)量配置，往往會因為各種各樣的原因未能夠給各個企業(yè)予以公平的競爭國內的經(jīng)驗也證明，配額往往會流入與權力部門相近的企業(yè)，國內屢屢出現(xiàn)的倒賣配額和許可證的現(xiàn)象就是對這個制度所做的最好腳注。
那么，到底該如何治理稀土行業(yè)？在我看來，原因也不復雜，那就是要提高稀土開采的成本，這個成本并不是通過配額等數(shù)量控制方式實現(xiàn)，而是要通過價格機制來實現(xiàn)。中國出口的稀土之所以便宜，是因為中國的環(huán)境成本太低。就像工信部官員在《中國稀土的狀況與政策》白皮書發(fā)布會上所指出的，僅僅贛州中重稀土的環(huán)境治理費就要花費380億元。
那么，就先從治理環(huán)境入手吧。就像現(xiàn)在已經(jīng)在做的那樣，要求完善稀土開采的準入條件，禁止采用離子型稀土池浸、堆浸的落后工藝；提高環(huán)境保護的標準，要關停一大批環(huán)保不達標的企業(yè)。同時，為了應對今后可能的環(huán)境治理成本，還可以采取一系列收費的方式。如果說過去污染所造成的損失已經(jīng)沒人負責，但是今后繼續(xù)污染的成本必將在稀土價格中體現(xiàn)出來，政府可以通過開征出口稅甚至環(huán)境稅等方式來彌補環(huán)境治理成本。
事實上，環(huán)境治理成本偏低是中國近幾年來經(jīng)濟發(fā)展中所遇到最為明顯的問題，但是治理環(huán)境問題，決不應該是通過數(shù)量控制的方式，而是應該充分發(fā)揮價格機制的作用讓污染多的企業(yè)付費，甚至高到它無法生產(chǎn)的地步。為什么很多國家的稀土儲量比中國豐富卻很少生產(chǎn)，環(huán)境治理成本是一個非常重要的因素。
有專家估算，中國開采一公斤稀土環(huán)境成本是5.6美元，而出口的價格是5.5美元一公斤，這意味著稀土等于白送。但是由于我們現(xiàn)在采取的是出口配額的方式，因此還給不少國家落下了限制貿(mào)易的口舌，這實在不是一筆劃算的買賣。
中國稀土產(chǎn)業(yè)是該變一變了，但出口配額是一個下策，會被很多國家授以口舌，認為這是中國政府在搞貿(mào)易戰(zhàn)。治標之策在于讓價格機制發(fā)揮作用，讓稀土的價格體現(xiàn)環(huán)境成本。其實，不僅僅是稀土，任何產(chǎn)品的價格中都應該體現(xiàn)環(huán)境成本，這可能是我們當下最需要注意到的。
6月26日，商務部新聞發(fā)言人沈丹陽在例行新聞發(fā)布會上指出，中國將繼續(xù)在統(tǒng)籌考慮國內資源和生產(chǎn)、消費以及國際市場情況的基礎上，合理確定年度稀土出口配額總量。這個表示能否取消各國對中國稀土政策的疑問呢？這還是個未知數(shù)。
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