我國(guó)礦產(chǎn)資源領(lǐng)域官礦勾結(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重 腐敗案高發(fā)
礦產(chǎn)資源領(lǐng)域“官礦勾結(jié)”現(xiàn)象嚴(yán)重 腐敗案高發(fā)
目前，我國(guó)礦產(chǎn)資源領(lǐng)域“官煤勾結(jié)”“官礦勾結(jié)”現(xiàn)象嚴(yán)重，腐敗案件高發(fā)。據(jù)最高人民檢察院提供的數(shù)據(jù)，2010年上半年立案查處國(guó)土資源系統(tǒng)職務(wù)犯罪798人，同比上升11%。專家認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)度依賴資源支撐，加上監(jiān)管機(jī)制和體制存在漏洞，行政權(quán)力在資源配置中處于主導(dǎo)的地位，在一定程度上加劇了腐敗的滋生。
官員辦礦成頑癥 腐敗“窩案”“串案”多
前不久，陜西神木“法官狀告煤礦討紅利”的官司引起網(wǎng)上輿論的高度關(guān)注。神木縣法院法官?gòu)埨^峰入股一家煤礦180萬(wàn)元，因兩年未得到紅利而將煤礦告上法庭。
據(jù)半月談?dòng)浾哒{(diào)查，在一些礦產(chǎn)資源比較豐富的地區(qū)，官員入股辦礦已是公開(kāi)的秘密。原山西蒲縣煤炭局局長(zhǎng)郝鵬俊，早在2000年便出資2萬(wàn)元，非法購(gòu)買了蒲縣克城鎮(zhèn)張公莊后溝洼煤礦，改名為蒲縣成南嶺煤礦。
2005年8月，中紀(jì)委等部門聯(lián)合下發(fā)文件，要求投資入股煤礦的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員限期撤資。為掩人耳目，郝鵬俊與其堂兄、妻弟簽訂了一份假退股協(xié)議，并依此向蒲縣紀(jì)委進(jìn)行了退股申報(bào)登記，煤礦實(shí)際上仍是他和妻子于香婷“說(shuō)了算”。
仗著煤炭局長(zhǎng)的權(quán)勢(shì)，成南嶺煤礦肆無(wú)忌憚地非法生產(chǎn)，由一個(gè)幾十萬(wàn)元投資的小煤礦，發(fā)展成總資產(chǎn)5285萬(wàn)余元、凈資產(chǎn)1700萬(wàn)元的大煤礦企業(yè)。郝鵬俊家僅在北京就購(gòu)買了35套房，合同房?jī)r(jià)款高達(dá)1.7億元；郝鵬俊本人及其親屬的存款有1.27億元。
據(jù)最高檢職務(wù)預(yù)防犯罪廳廳長(zhǎng)宋寒松介紹，礦產(chǎn)資源領(lǐng)域職務(wù)犯罪往往涉及地方各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)部門以及國(guó)土資源、安全生產(chǎn)等多個(gè)單位部門，涉及人員眾多。
湖南省耒陽(yáng)市礦產(chǎn)品稅費(fèi)征收管理辦公室，這個(gè)小小的科級(jí)事業(yè)單位，770多名干部職工中竟有超過(guò)百人涉嫌貪污受賄，55人被立案調(diào)查。從主任羅煦龍到8名副主任、黨組成員，以及下屬各站點(diǎn)站長(zhǎng)、班長(zhǎng)，高、中層干部幾乎“全軍覆沒(méi)”。
“小官大貪”現(xiàn)象嚴(yán)重 “粗放型”開(kāi)發(fā)造就資源暴利
2008年7月山西省煤焦領(lǐng)域開(kāi)展反腐敗專項(xiàng)斗爭(zhēng)以來(lái)，共查出各類違規(guī)違紀(jì)資金300億元，處分違紀(jì)黨員干部1590人，其中縣處級(jí)、鄉(xiāng)科級(jí)干部515人，占1/3以上，涉及國(guó)土、煤炭管理、煤礦安全、煤炭運(yùn)銷等眾多部門。
據(jù)山西省紀(jì)委副書(shū)記、監(jiān)察廳廳長(zhǎng)楊森林介紹，地方特別是縣鄉(xiāng)兩級(jí)涉礦單位、部門的工作人員權(quán)力尋租，突出表現(xiàn)在以下十個(gè)方面：一是違規(guī)審批資源、非法倒賣國(guó)有資產(chǎn)；二是漏繳、欠繳、挪用、私吞煤炭基金；三是不按規(guī)定收取資源價(jià)款；四是偷逃欠稅；五是煤炭運(yùn)銷票據(jù)名目繁多，以及偽造、倒賣票據(jù)；六是國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失；七是中介機(jī)構(gòu)虛假評(píng)估、商業(yè)賄賂；八是超層越界、非法組織生產(chǎn)；九是以土地治理為名非法采煤；十是黨員干部入股辦礦、收受賄賂。
“小官大貪”的背后，往往存在著資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中十分突出的“短期化”傾向。以煤炭資源大省山西為例，改革開(kāi)放以來(lái)，山西煤礦歷經(jīng)“有水快流，快速致富”、承包入股、企業(yè)改制、產(chǎn)權(quán)交易多個(gè)發(fā)展階段，經(jīng)營(yíng)主體由當(dāng)初的國(guó)有、地方、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有、地方、集體、股份、個(gè)人等多種主體，都想從中分得一杯羹。
與山西煤炭開(kāi)采量逐年猛增相伴而生的，是煤礦的所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)頻繁變動(dòng)，企業(yè)多小散亂和國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失問(wèn)題突出。特別是2001年以來(lái)，礦產(chǎn)品市場(chǎng)好轉(zhuǎn)，價(jià)格一路飆升，挖煤驟然變成了暴利產(chǎn)業(yè)。半月談?dòng)浾咴谏轿�、河南等地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一個(gè)中等規(guī)模的私營(yíng)煤礦，礦主每天的純收入可達(dá)25萬(wàn)元至30萬(wàn)元。目前，山西、陜西、內(nèi)蒙古等地開(kāi)采一噸煤的平均成本不到100元，而售價(jià)最高可達(dá)1500多元。
在巨大利益誘惑下，非法小礦、黑礦大批出現(xiàn)。據(jù)原山西省委副書(shū)記、省政協(xié)主席李修仁介紹，在黑礦猖獗的時(shí)期，山西黑礦數(shù)量比正規(guī)礦還多。在一些資源富集地區(qū)，有錢的自己投資，沒(méi)錢的“引來(lái)外資”掙了再分紅，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、機(jī)關(guān)干部、警務(wù)人員甚至縣領(lǐng)導(dǎo)都有自己的“洞洞”(指黑礦)，國(guó)有大礦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦、黑礦的礦井在地下縱橫交錯(cuò)。
權(quán)力介入資源配置 腐敗“利益同盟”形成
中國(guó)監(jiān)察學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)廉政建設(shè)中心主任李成言認(rèn)為，行政方式資源配置使得官員們手中擁有巨大的自由裁量權(quán)，卻沒(méi)有得到有效約束。“從這一意義上講，以行政方式配置資源愈多，官員的自由裁量權(quán)就愈大，腐敗就越不可避免。”
以煤炭資源開(kāi)采為例，在我國(guó)，一家煤礦企業(yè)要取得合法生產(chǎn)資格必須辦齊“六證”，即采礦許可證、煤礦生產(chǎn)許可證、安全生產(chǎn)許可證、礦長(zhǎng)資格證、礦長(zhǎng)安全資格證、工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照等6個(gè)證件。但事實(shí)上，審批環(huán)節(jié)越多，意味著權(quán)力干預(yù)越深。在一些地區(qū)，“明碼標(biāo)價(jià)”辦理相關(guān)證件已成為公開(kāi)的秘密，資源開(kāi)采的審批權(quán)淪為某些部門的尋租工具。
楊森林介紹說(shuō)，由于審批環(huán)節(jié)多、程序復(fù)雜、時(shí)限過(guò)長(zhǎng)，一些煤礦要想辦全“六證”，須經(jīng)省國(guó)土廳、煤監(jiān)局、煤炭局、工商局等4個(gè)部門，申報(bào)材料要準(zhǔn)備一卡車，辦證時(shí)間最短也要7至8個(gè)月。為了“跑證”，有些煤礦干脆派人長(zhǎng)年住在太原，上下打點(diǎn)，少的花幾十萬(wàn)，多的要上百萬(wàn)才行。
由于手握資源開(kāi)發(fā)審批大權(quán)，一些地方官員與一些礦老板相勾結(jié)，大肆批礦、賣礦進(jìn)行權(quán)錢交易。位高權(quán)重的，通過(guò)幫礦老板取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，收取辦礦“公關(guān)費(fèi)”“手續(xù)費(fèi)”。一些縣鄉(xiāng)的地方實(shí)力派小官員也通過(guò)暗中保護(hù)沒(méi)有任何手續(xù)的“黑礦”發(fā)橫財(cái)。
更令人擔(dān)憂的是，資源領(lǐng)域的權(quán)力尋租已開(kāi)始向監(jiān)管部門蔓延。湖南省郴州市原紀(jì)委書(shū)記曾錦春，不僅獨(dú)攬郴州礦業(yè)整合關(guān)停大權(quán)，收受“干股”，縱容親屬家人參與礦業(yè)經(jīng)營(yíng)，還多次借助“雙規(guī)”手段，直接參與礦產(chǎn)利益的控制與掠奪，被當(dāng)?shù)厝罕姺Q為“曾礦長(zhǎng)”。
國(guó)家行政學(xué)院竹立家教授認(rèn)為，紀(jì)檢、安監(jiān)等執(zhí)法執(zhí)紀(jì)部門介入資源領(lǐng)域設(shè)租、尋租，為非法侵占資源提供了“雙重保護(hù)”，其直接的后果就是“貓鼠一家”、監(jiān)督形同虛設(shè)。
扼住“資源腐敗”的咽喉
資源領(lǐng)域腐敗高發(fā)，不僅造成了巨大的資源浪費(fèi)，影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展，而且嚴(yán)重地?fù)p害黨和政府在人民群眾中形象，成為影響一些地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的重要誘因。業(yè)內(nèi)人士和反腐專家認(rèn)為，要遏制資源領(lǐng)域的腐敗高發(fā)現(xiàn)象，需要從體制機(jī)制入手，通過(guò)創(chuàng)新資源開(kāi)發(fā)和管理監(jiān)督等各項(xiàng)制度，從源頭上預(yù)防腐敗的發(fā)生。
謹(jǐn)防制度“剛性”層層遞減
針對(duì)資源領(lǐng)域的種種亂象，中央曾多次采取措施嚴(yán)厲整飭，但涉及資源領(lǐng)域的利益爭(zhēng)奪和權(quán)力尋租卻還是愈演愈烈。國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家等專家認(rèn)為，我國(guó)整肅礦業(yè)秩序、整治資源腐敗力度不可謂不大，但許多政策在傳導(dǎo)、執(zhí)行過(guò)程中，其“剛性”層層遞減。
2006年2月，山西省政府187號(hào)令就已明確規(guī)定了采礦權(quán)價(jià)款的收取標(biāo)準(zhǔn)，但臨汾市直到2007年10月前，仍在執(zhí)行資源整合試點(diǎn)期間的采礦權(quán)價(jià)款標(biāo)準(zhǔn)，少收采礦權(quán)價(jià)款52.32億元。呂梁、陽(yáng)泉兩市在未經(jīng)省政府批準(zhǔn)的情況下，從2005年8月到2007年6月，執(zhí)行臨汾市資源整合試點(diǎn)期間采礦權(quán)價(jià)款標(biāo)準(zhǔn)，呂梁市少收采礦權(quán)價(jià)款34億元，陽(yáng)泉市少收采礦權(quán)價(jià)款3.18億元。
2010年5月29日，湖南省汝城縣曙光煤礦發(fā)生爆炸事故造成17名礦工死亡。而這起事故發(fā)生之前，湖南省《關(guān)于預(yù)防和堅(jiān)決遏制煤礦重大事故發(fā)生的通知》剛剛下發(fā)不久，處于技改階段的曙光煤礦正屬于《通知》嚴(yán)令禁止開(kāi)工生產(chǎn)的煤礦。事后的調(diào)查結(jié)果證實(shí)，負(fù)責(zé)監(jiān)督曙光煤礦停工技改的汝城縣文明鄉(xiāng)安監(jiān)站長(zhǎng)竟是曙光煤礦現(xiàn)任法人代表。
強(qiáng)化“資源國(guó)有”遏制地方短期逐利行為
竹立家說(shuō)，我國(guó)目前在資源開(kāi)發(fā)上主體眾多，無(wú)論是國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)，還是私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體老板，都可以輕易地介入資源開(kāi)發(fā)，而地方政府出于GDP和財(cái)政收入增長(zhǎng)等短期利益的考慮，縱容了私挖濫采、賤賣資源的行為，國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化“資源國(guó)有”的概念，確立從緊從嚴(yán)的資源管理政策。
據(jù)了解，我國(guó)目前礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)率偏低，與國(guó)際上通行的礦產(chǎn)資源礦產(chǎn)權(quán)利金相比，我國(guó)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)率只有0.5%～4%，而國(guó)外礦產(chǎn)資源權(quán)利金費(fèi)率平均為12.5%。即便是如此低的費(fèi)率，在我國(guó)也存在嚴(yán)重的欠繳現(xiàn)象，根本不足以反映國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。
此外，目前我國(guó)的礦業(yè)審批往往采用“大礦大批，小礦小批”的做法。地方政府也擁有礦業(yè)開(kāi)采審批權(quán)，后果是許多地區(qū)出現(xiàn)了大量小型礦山。而許多問(wèn)題的根源都來(lái)自這些與地方政府有著千絲萬(wàn)縷聯(lián)系而使監(jiān)管失靈的小礦。
中國(guó)社科院工業(yè)研究所研究員羅仲偉等專家認(rèn)為，要遏制資源領(lǐng)域腐敗高發(fā)的趨勢(shì)，必須強(qiáng)化“資源國(guó)有”的概念。一方面堅(jiān)決剝奪地方政府的礦業(yè)開(kāi)采審批權(quán)，明令禁止地方政府參股礦業(yè)企業(yè)，提高環(huán)保等準(zhǔn)入門檻。
另一方面，大幅提高資源稅費(fèi)，對(duì)資源稅費(fèi)垂直征收。與此同時(shí)，加大地方政府在資源稅費(fèi)分成中所占比例，改變對(duì)資源富集地區(qū)的政績(jī)考核導(dǎo)向，弱化地方政府與資源開(kāi)發(fā)的直接利益關(guān)聯(lián)，遏制地方政府的短期逐利沖動(dòng)。
加速推進(jìn)國(guó)有資源配置市場(chǎng)化
要消除腐敗的經(jīng)濟(jì)根源，還必須加速推進(jìn)國(guó)有資源配置的市場(chǎng)化進(jìn)程。
中國(guó)監(jiān)察學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)教授李成言認(rèn)為，國(guó)有資源配置市場(chǎng)化的反腐意義主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，有利于消除腐敗機(jī)會(huì)。國(guó)有資源市場(chǎng)化將促使市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者把精力投向市場(chǎng)信息，關(guān)注企業(yè)經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略及競(jìng)標(biāo)出價(jià)等，而不必像過(guò)去那樣把主要精力用于尋租活動(dòng)。
第二，有利于抑制腐敗動(dòng)機(jī)。官員之所以敢冒法律制裁風(fēng)險(xiǎn)而進(jìn)行設(shè)租行為，在于權(quán)力干預(yù)可以為其帶來(lái)巨額私利；而尋租者之所以敢冒市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)且斥巨資收買政府官員，在于可以給他們帶來(lái)超額利益。國(guó)有資源配置的市場(chǎng)化，審批事項(xiàng)減少、審批環(huán)節(jié)簡(jiǎn)化，官員腐敗也將變得無(wú)利可圖。
第三，有利于減少“腐敗資本”。“腐敗資本”是指政府官員手中控制的、進(jìn)行腐敗活動(dòng)時(shí)所利用的各種資源，包括土地、礦產(chǎn)等實(shí)體性國(guó)有資源和權(quán)力、榮譽(yù)等非實(shí)體性資源。市場(chǎng)機(jī)制越活躍，發(fā)揮的功能越大，“腐敗資本”就會(huì)越貶值。
專家認(rèn)為，近年來(lái)，一些地方積極探索建立礦業(yè)權(quán)有形交易市場(chǎng)，取得了一定成效，但中國(guó)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)仍處于起步階段。李成言表示，從目前一些地方礦業(yè)資源交易市場(chǎng)運(yùn)行情況來(lái)看，除需進(jìn)一步完善現(xiàn)有的招標(biāo)、拍賣、掛牌、公示等制度外，還需要盡快引入社會(huì)聽(tīng)證、媒體監(jiān)督等機(jī)制，將資源配置的全過(guò)程置于社會(huì)和公眾的監(jiān)督之下。
創(chuàng)新反腐倡廉制度體系規(guī)范權(quán)力運(yùn)行
竹立家認(rèn)為，資源領(lǐng)域的腐敗因具有較大的社會(huì)危害性，必須通過(guò)一系列的制度創(chuàng)新來(lái)強(qiáng)化目前的監(jiān)管機(jī)制。
山西省自2008年7月集中開(kāi)展煤焦領(lǐng)域反腐敗專項(xiàng)斗爭(zhēng)以來(lái)，在深入分析煤焦領(lǐng)域滋生腐敗原因的基礎(chǔ)上，對(duì)煤焦領(lǐng)域反腐倡廉制度建設(shè)作出整體規(guī)劃。宏觀層面，針對(duì)煤焦領(lǐng)域行政審批、安全監(jiān)管、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、稅費(fèi)征管、中介服務(wù)等重點(diǎn)環(huán)節(jié)作出明確規(guī)定。
中觀層面，建立健全煤礦和非煤礦山企業(yè)許可證照行政審批、煤炭可持續(xù)發(fā)展基金投資項(xiàng)目建設(shè)跟蹤和資金使用監(jiān)督管理等15個(gè)方面75項(xiàng)具體制度。微觀層面，由各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際，有針對(duì)性地建立管理制度。如在證照審批方面，實(shí)行集中審批、限時(shí)辦結(jié)等一系列新制度；在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管方面，引入先進(jìn)生產(chǎn)方式，實(shí)行專業(yè)化、規(guī)模化、集約化開(kāi)采，建立健全監(jiān)管權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控體系。
據(jù)山西省紀(jì)委副書(shū)記、監(jiān)察廳長(zhǎng)楊森林介紹，截至2009年底，山西省已就煤焦領(lǐng)域建立各方面制度262項(xiàng)，初步形成了煤焦領(lǐng)域懲治和預(yù)防腐敗制度體系。其中，專門針對(duì)煤炭運(yùn)輸領(lǐng)域腐敗實(shí)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)、驗(yàn)票權(quán)和稽查權(quán)“三權(quán)分設(shè)”制度以及針對(duì)違法違紀(jì)煤焦企業(yè)的“黑名單”制度，均收到了較好的效果。
竹立家、李成言等反腐專家認(rèn)為，對(duì)一些資源富集地區(qū)、腐敗高發(fā)地區(qū)以及一些特殊行業(yè)，可先行試點(diǎn)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，讓媒體和公眾參與對(duì)官員的監(jiān)督。同時(shí)，在積極推進(jìn)統(tǒng)一規(guī)范的礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)和綜合監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)的過(guò)程中，應(yīng)盡快建立中介機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入退出機(jī)制、失信懲戒機(jī)制，完善從業(yè)管理制度和信用記錄制度，規(guī)范評(píng)估和中介行為，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制“公開(kāi)、公平、公正”配置資源的作用。
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