什邡事件對(duì)社會(huì)治理成長的啟示
2012年7月2日至3日，因擔(dān)心鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項(xiàng)目引發(fā)環(huán)境污染問題，四川省什邡市部分市民聚集在市委、市政府門口，反對(duì)鉬銅項(xiàng)目建設(shè)，并最終演變?yōu)槿后w性事件。這一事件的發(fā)生，對(duì)改革開放深化進(jìn)程中的社會(huì)治理成長有著重要的啟示。
一、鉬銅項(xiàng)目引發(fā)的群體性事件反映了社會(huì)治理的深層矛盾
什邡市這個(gè)投資100多億元的鉬銅項(xiàng)目，被稱為國家汶川大地震災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展振興重大支撐性項(xiàng)目、四川“十二五”發(fā)展規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目，也是經(jīng)國家環(huán)保部按照新標(biāo)準(zhǔn)同意開工的項(xiàng)目。能夠?yàn)楫?dāng)?shù)貛?/SPAN>40億元的利稅和3000個(gè)就業(yè)崗位，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展超過 400億元。這一項(xiàng)目之所以得不到老百姓的理解和支持，直至引發(fā)群體性事件，除了人們擔(dān)心環(huán)境污染問題，在治理層面還有以下幾點(diǎn)原因。
一是決策過程缺乏民意支撐。缺乏民眾參與的決策過程在信息不對(duì)稱的情況下極易引發(fā)社會(huì)沖突，尤其是與老百姓生命健康和生活安全息息相關(guān)的決策�？茖W(xué)決策、民主決策要求政府在法治和尊重實(shí)踐的基礎(chǔ)上，將專家的意見和百姓的意見綜合考慮，形成發(fā)展的目標(biāo)要求。
二是社會(huì)管理中存在全能政府思想。工業(yè)社會(huì)的不確定性和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要政黨、政府、市場(chǎng)和社會(huì)力量共同面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，共同參與社會(huì)管理，共享發(fā)展成果。政府不可能再包攬一切，并且天然認(rèn)為老百姓就應(yīng)該支持政府論證為有益發(fā)展的項(xiàng)目。
三是社會(huì)治理成長緩慢。這個(gè)過程中，一方面是社會(huì)主體性日益增強(qiáng)，但是制度化參與能力提高緩慢；另一方面是決策過程體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的制度與程序還比較缺乏，與人們?nèi)找娓邼q的參與意識(shí)與權(quán)利要求不相適應(yīng)。
以上問題是轉(zhuǎn)型期我國各地普遍存在的現(xiàn)象，在其他地方的發(fā)展過程中亦有體現(xiàn)。
二、有效的信息溝通和社會(huì)參與是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的基礎(chǔ)
從危機(jī)治理的角度看，什邡市是 2008年汶川大地震的重災(zāi)區(qū)，作為一個(gè)災(zāi)后重建的重要區(qū)域，發(fā)展中的任何制度安排和政策過程都容易引起人們的普遍關(guān)注。因此，加大與社會(huì)各界的溝通交流，保障人民參與社會(huì)管理和發(fā)展的積極性，應(yīng)該是災(zāi)后地方政府工作的重要內(nèi)容。特別是與環(huán)境問題息息相關(guān)的項(xiàng)目，政府尤其需要加大信息溝通力度。實(shí)際上，在鉬銅項(xiàng)目落實(shí)的過程中，政府也做了相應(yīng)的信息溝通工作，包括項(xiàng)目是否符合環(huán)境保護(hù)要求，是否有利于轉(zhuǎn)變地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等都曾見諸媒體。但是整個(gè)事件前后，老百姓并沒有作為有效主體參與到項(xiàng)目的論證和決策之中。我們知道，鉬銅項(xiàng)目的決策首先是專家決策過程，老百姓不是專業(yè)人士，并不能確證項(xiàng)目對(duì)自身利益和健康的損益情況。但是恰恰因?yàn)闊o法確證，又與生活環(huán)境緊密聯(lián)系，才會(huì)造成社會(huì)恐慌和焦慮情緒。顯然，政府在這方面的估計(jì)和應(yīng)對(duì)措施都不足。這也說明培養(yǎng)政府與民眾有效溝通的能力，提高科學(xué)決策能力，是當(dāng)前各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部亟需解決的問題。
有效的信息溝通包括政府與社會(huì)乃至于市場(chǎng)之間的資源流動(dòng)和共享。什邡市發(fā)生的群體性事件很重要的原因在于政府忽視了網(wǎng)絡(luò)民意訴求和流言傳播的輿論引導(dǎo)。今年 6月 29日鉬銅項(xiàng)目開工典禮后，關(guān)于污染的質(zhì)疑和流言就開始在網(wǎng)上和民間流傳，此后幾天一些過激言論再次在網(wǎng)上傳播開去。但是職能部門沒有給出權(quán)威的專業(yè)解釋，這在后來被一些群眾和學(xué)者稱為政府的傲慢和對(duì)民意的漠視。實(shí)際上，要防止流言謠言傳播，很重要的一點(diǎn)是信息各方對(duì)信息的理解和把握不存在分歧。這其中，作為未必完全掌握信息的政府，首先要能夠確證信息來源的可靠性，其次需要把握民眾的基本情緒，再次要能夠提供具有解釋力的對(duì)稱信息。而作為民眾，在共享信息資源的過程中，不同利益群體必然會(huì)對(duì)信息進(jìn)行削尖或者磨平。這就要求民眾作為信息提供者，需要承擔(dān)相應(yīng)的傳播責(zé)任，同時(shí)作為質(zhì)疑者，需要得到政府平等的回應(yīng)。應(yīng)該說，近幾年來，領(lǐng)導(dǎo)干部與媒體溝通的能力得到極大的提升。但是溝通能力的提升本身不能夠替代有效的決策和以人為本原則的落實(shí)。也就是說，所有的技術(shù)力量都不應(yīng)該削減人們對(duì)政府的信賴和政府對(duì)人民高度負(fù)責(zé)的道德要求。換言之，不能夠因?yàn)榧夹g(shù)力量的演進(jìn)而放棄黨的群眾工作的優(yōu)勢(shì)。而這恰恰是信息溝通的本義。
三、社會(huì)治理的本質(zhì)是對(duì)人民主體地位的充分尊重和維護(hù)
胡錦濤總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立 90周年大會(huì)上指出，要拜人民為師，要把人民放在心頭最重要的位置，要把人民當(dāng)親人。人民當(dāng)家作主權(quán)利和主體地位需要落實(shí)在政策施行和制度安排的具體環(huán)節(jié)。政府作為決策主體，自然不可能事事經(jīng)過人民。但是在涉及民生的重大項(xiàng)目，政府有告知的義務(wù)和責(zé)任。在權(quán)利保障方面，除了信息技術(shù)的廣泛使用，很重要的一點(diǎn)還在于政府對(duì)于民意的充分尊重是以制度形式加以確定。只有在日常治理中提供人們有效參與的制度平臺(tái)和物質(zhì)載體，人民當(dāng)家作主的地位才能夠得到鞏固和落實(shí)。黨的代表大會(huì)制度、人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度，以及國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃，都是保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)的重要制度安排。在改革開放的過程中，應(yīng)該說各地政府也做了大量嘗試和改革。比如，杭州市通過打造復(fù)合主體，讓人民共同參與重大事務(wù)的管理。北京市的酒仙橋改造，也是在廣泛征求老百姓意見的基礎(chǔ)上，由老百姓自主決定搬遷方式。廣東湛江的鋼鐵投資項(xiàng)目，盡管也有人提出尖銳的反對(duì)意見，但是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣屠习傩諒母母镩_放以來就一直在談?wù)摶?dòng)，實(shí)際上已經(jīng)成為政府和許多老百姓都期待落地的項(xiàng)目。
作為“5 12”特大地震的極重災(zāi)區(qū)，廣大領(lǐng)導(dǎo)干部和群眾在救災(zāi)和災(zāi)后重建過程中生死與共，在一片廢墟上建成災(zāi)后美好新家園。重建過程為密切黨群關(guān)系創(chuàng)造了條件，許多黨員干部的心血與付出還是得到了人民的認(rèn)可。按照什邡市的解釋，引進(jìn)項(xiàng)目是為了使老百姓既住上好房子，更要過上好日子。但是善花并沒有結(jié)出善果。由此就需要反思，為什么政府認(rèn)為是為老百姓好的事情，卻沒能獲得老百姓的理解和支持？筆者以為，任何重大項(xiàng)目的投資，都會(huì)有利弊，也會(huì)有受益群體和得不到好處的群體。關(guān)鍵的問題是政府需要回應(yīng)老百姓最關(guān)心的環(huán)境污染、資源破壞和健康保障問題。這些在環(huán)評(píng)過程中得到專家認(rèn)可的資料需要及時(shí)告訴老百姓。
四、協(xié)商民主的發(fā)育有助于完善治理結(jié)構(gòu)
什邡市群體性事件的又一重要啟示，是政府需要形成有效的協(xié)商機(jī)制。協(xié)商民主以參與、理性、公共利益、共識(shí)及合法性等為基本要素。這其中，利益相關(guān)者是協(xié)商的平等參與者。利益各方對(duì)于自身利益的關(guān)切成為協(xié)商得以展開的前提。同時(shí)，協(xié)商是自由、理性的公共討論，是借助集體智慧和相互的道德責(zé)任，通過對(duì)話最大限度維護(hù)公共利益，達(dá)成共識(shí)，消弭沖突。由于協(xié)商民主包括了決策前公民的廣泛參與、偏好的自由表達(dá)以及共識(shí)的最后達(dá)成，這一過程賦予決策以合法性，有利于政策的執(zhí)行。與這樣的要求相比較，中國社會(huì)民主的發(fā)育還不足以普遍實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主，政府和社會(huì)需要構(gòu)建制度平臺(tái)，培育協(xié)商能力。什邡市鉬銅項(xiàng)目引發(fā)的群體性事件表明，當(dāng)社會(huì)力量不知道如何協(xié)商、如何理性表達(dá)自身意愿的時(shí)候，群體性事件就很容易成為人們獲取利益和表達(dá)訴求的方式。
在中國許多地方諸如杭州等地，在推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)的實(shí)踐中，積極鼓勵(lì)和推進(jìn)執(zhí)政黨、政府與企業(yè)、民間組織、公民個(gè)人、學(xué)者以及大眾傳媒等社會(huì)主體之間的互動(dòng)，逐漸形成了一種多方參與的、主要以協(xié)商方式解決所面臨的合作形式。多元主體或者復(fù)合主體本身不能夠確保矛盾消解和發(fā)展順暢，但是長期的訓(xùn)練和實(shí)踐，能夠促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)成員對(duì)公共事務(wù)的積極參與，以及社會(huì)各類主體之間的良性互動(dòng)，并有助于發(fā)育社會(huì)理性，回歸法治邏輯。什邡市群體性事件提出了推動(dòng)發(fā)展的實(shí)踐邏輯，即政府需要在新的環(huán)境里有效吸納、整合和聯(lián)系市場(chǎng)、社會(huì)組織、服務(wù)對(duì)象等主體，在推動(dòng)發(fā)展的過程中實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，避免政策過程失去群眾的支持和擁護(hù)。同時(shí)黨和政府需要通過黨內(nèi)民主帶動(dòng)社會(huì)民主來釋放和引導(dǎo)人們民主決策的能力。
當(dāng)前強(qiáng)調(diào)公民的權(quán)利和責(zé)任是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)走向成熟，社會(huì)主體多元和利益分化成為必然。改革與發(fā)展都涉及對(duì)原有利益關(guān)系的重組。這個(gè)過程幾乎改變了所有相關(guān)者的利益，使得各類利益群體間的沖突變得難以避免，相互間關(guān)系變得日益復(fù)雜。因此，提供群眾有效表達(dá)利益和參與公共事務(wù)的平臺(tái)，就成為推動(dòng)地方和諧發(fā)展的重要舉措。政府需要為不同社會(huì)主體提供有效的參與空間與和諧發(fā)展途徑，確保不同利益主體在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中能夠各盡所能，各得其所。
五、完善的社會(huì)治理有賴于科學(xué)的制度安排和責(zé)權(quán)梳理
社會(huì)治理是指為了有效維護(hù)社會(huì)秩序，推進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)矛盾化解和社會(huì)和諧發(fā)展，政府與社會(huì)組織運(yùn)用權(quán)力和手段對(duì)社會(huì)資源實(shí)行計(jì)劃、協(xié)調(diào)、控制、管轄，同時(shí)積極動(dòng)員社會(huì)群體的有效參與，并提高人們應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和獲得經(jīng)濟(jì)保護(hù)與安全保障的能力的過程。社會(huì)治理的一個(gè)重要內(nèi)容就是要通過法治原則規(guī)定政府、各種社會(huì)組織及社群和個(gè)人的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，由此形成維護(hù)利益促進(jìn)發(fā)展的目標(biāo)、戰(zhàn)略、組織管理體系、政策和制度規(guī)范及行為模式的有機(jī)整體。也就是說，社會(huì)治理包括了政府基于秩序維護(hù)的社會(huì)管理、公民參與、利益協(xié)調(diào)過程，以及維護(hù)和諧發(fā)展而制定的各種規(guī)范和采取的一系列措施。社會(huì)治理的重要邏輯就是社會(huì)管理尤其是危機(jī)管理是政府的職能，但是不能將政府視為管理的唯一主體；不能在開放社會(huì)中簡(jiǎn)單依賴行政管理來實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，更不能忽視社會(huì)力量的獨(dú)立性、自主性和成長性。
從多元主體的責(zé)任看，危機(jī)治理和社會(huì)發(fā)展都涉及信息收集與分析、問題決策、計(jì)劃制訂、措施施行、政策調(diào)整、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和制度修復(fù)過程。廈門PX事件和北京PM2.5事件在實(shí)踐中都增強(qiáng)了政府和社會(huì)的能力，并且也為政府和社會(huì)共同應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)提供了重要的助推力量。社會(huì)治理的成長，就在于通過政府和社會(huì)的協(xié)同作用，有效預(yù)防、消除或降低風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)所帶來的威脅和損失，并努力實(shí)現(xiàn)危機(jī)轉(zhuǎn)換，變危險(xiǎn)為機(jī)遇，使政府或者社會(huì)組織克服困境，進(jìn)入新的發(fā)展階段。什邡市鉬銅項(xiàng)目引發(fā)的群體性事件的另一啟示，是政府在應(yīng)急管理中迅速順應(yīng)事件參與者和大量旁觀者的民意，果斷停止項(xiàng)目，從而消除了矛盾激化的主因。這一非制度化的應(yīng)急決策對(duì)于事態(tài)平息具有重要價(jià)值。此后什邡市進(jìn)一步通過公告形式要求群眾不要非法集會(huì)、游行示威。這一做法是必要的，也是及時(shí)的，反映了政府在常態(tài)治理過程中的程序化要求，也是將法治作為治理有序的首要條件。
此外也要看到，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放深化，社會(huì)管理的體制機(jī)制發(fā)生了根本性改變。一方面政府需要把部分權(quán)力返還給社會(huì)和市場(chǎng)。另一方面，政府退出后的社會(huì)如何有效承擔(dān)權(quán)力也是需要考慮的基本問題。而這些都需要在黨領(lǐng)導(dǎo)下“政府—市場(chǎng)社會(huì)”協(xié)調(diào)治理來實(shí)現(xiàn)。
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