稀土爭(zhēng)端還真是別有用心？
7月10日，世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)召開會(huì)議。在會(huì)上，中國(guó)拒絕了美國(guó)、歐盟和日本提出的要求世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)設(shè)立專家組、調(diào)查中國(guó)稀土等原材料出口限制措施的請(qǐng)求。
中國(guó)代表表示，中國(guó)一貫遵守世貿(mào)組織的相關(guān)規(guī)則、積極履行入世承諾，中國(guó)有關(guān)加強(qiáng)稀土等原材料管理的政策，完全是為了保護(hù)自然資源、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。中國(guó)無意借此來保護(hù)本國(guó)工業(yè)，更無意影響國(guó)際市場(chǎng)。
根據(jù)世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制相關(guān)規(guī)則，美歐日在兩周之后有權(quán)再次提出成立專家組的請(qǐng)求，被訴方則無權(quán)再次反對(duì)。有消息說，專家組預(yù)計(jì)將在7月23日召開的貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)會(huì)議上設(shè)立。
今年3月13日，美歐日三方曾向世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)提出，中國(guó)針對(duì)稀土、鎢、鉬的出口限制措施違反世貿(mào)組織規(guī)則以及中國(guó)入世承諾，并向中國(guó)提出磋商請(qǐng)求。各方在4月舉行了正式磋商，但未能就相關(guān)問題達(dá)成一致。美歐日于6月27日向世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)提出了成立專家組進(jìn)行調(diào)查的請(qǐng)求。
從年初的9種原材料案中國(guó)敗訴到當(dāng)前的稀土案，西方國(guó)家為何一再挑戰(zhàn)中國(guó)的原材料出口管理政策？其戰(zhàn)略考慮與利益需求到底為何？中國(guó)又該如何積極應(yīng)對(duì)？為解開這些問題，中國(guó)環(huán)境報(bào)特采訪了相關(guān)專家。
稀土爭(zhēng)端的焦點(diǎn)是什么？
專家組一旦獲批準(zhǔn)成立，將會(huì)對(duì)中國(guó)稀土、鎢、鉬等原材料出口限制的具體措施進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查內(nèi)容涉及強(qiáng)征出口關(guān)稅、出口配額、出口許可證、出口限價(jià)等30多項(xiàng)。其中，出口稅和出口配額將成為調(diào)查、審議的重點(diǎn)。在出口稅方面，中國(guó)曾在入世時(shí)承諾僅對(duì)84個(gè)稅號(hào)的產(chǎn)品征收出口稅，并補(bǔ)充注釋:“中國(guó)將不提高現(xiàn)行實(shí)施稅率，但例外情況除外�！痹S多資源性產(chǎn)品如稀土、鉬等并不在征稅范圍之內(nèi)。美歐日據(jù)此認(rèn)為，中國(guó)無權(quán)對(duì)稀土征稅，是否符合例外情形將成為調(diào)查重點(diǎn)。在出口配額方面，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室發(fā)表聲明稱，中國(guó)是世界上最主要的稀土等原材料出口國(guó)，中國(guó)的出口限制政策減少了國(guó)際市場(chǎng)稀土原材料的供應(yīng)，是一種人為拉高稀土價(jià)格、牟取壟斷暴利的保護(hù)國(guó)內(nèi)企業(yè)的做法。對(duì)此，中國(guó)方面多次表示，中方的稀土政策是為了保護(hù)資源和環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，無意通過扭曲貿(mào)易的方式保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)。中方認(rèn)為，限制稀土出口符合WTO成員可援引以環(huán)境保護(hù)為理由的例外條款，不構(gòu)成違規(guī)。
針對(duì)此次爭(zhēng)端，WTO總干事帕斯卡爾·拉米說，美歐日與中國(guó)圍繞稀土問題爭(zhēng)端的焦點(diǎn)是雙方對(duì)世貿(mào)規(guī)則和義務(wù)的不同解釋，并非某一方不履行義務(wù)。“雖然我們限制了稀土出口，但并未對(duì)全球市場(chǎng)供給造成影響。2011年中國(guó)的稀土出口配額使用率只有60％左右。西方國(guó)家一再拿配額說事兒，無非是嫌貴。說白了，還是利益驅(qū)使�！�
“美歐日提出稀土案主要出于經(jīng)濟(jì)原因�！蔽鞣絿�(guó)家通過低價(jià)進(jìn)口中國(guó)稀土然后制成高科技產(chǎn)品高價(jià)返銷中國(guó)牟取暴利，這已成為西方國(guó)家獲取巨額經(jīng)濟(jì)收入的通常做法。一旦中國(guó)限制原材料的出口，將會(huì)導(dǎo)致西方國(guó)家既得經(jīng)濟(jì)利益受損，同時(shí)由于原材料出口的限制，將使得下游產(chǎn)業(yè)被迫向中國(guó)轉(zhuǎn)移。這是西方國(guó)家不愿意接受的。
“另外，西方國(guó)家不愿看到中國(guó)在國(guó)際社會(huì)上掌握越來越多的話語權(quán)，因此不斷借原材料出口政策來打壓中國(guó)�！薄斑@其實(shí)并不完全針對(duì)中國(guó)。隨著新興發(fā)展中國(guó)家的崛起，西方國(guó)家為確保自己的國(guó)際地位，難保不借貿(mào)易政策對(duì)這些國(guó)家進(jìn)行打壓�！�
環(huán)境利益是稀土案的另一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。稀土開采會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞，對(duì)土壤、水等造成嚴(yán)重污染，這一點(diǎn)發(fā)達(dá)國(guó)家心知肚明，許多本國(guó)稀土資源頗為豐富的國(guó)家均出于環(huán)境考慮關(guān)閉了自己的稀土礦，轉(zhuǎn)而引進(jìn)中國(guó)不計(jì)生態(tài)與環(huán)境成本的廉價(jià)稀土。
據(jù)衛(wèi)星環(huán)境應(yīng)用中心衛(wèi)星監(jiān)測(cè)結(jié)果，處于江西贛州國(guó)家級(jí)稀土規(guī)劃區(qū)的7個(gè)縣(龍南縣、尋烏縣、定南縣、贛縣、安遠(yuǎn)縣、信豐縣、全南縣)，因稀土開采造成的區(qū)域性生態(tài)破壞面積2000年為32平方公里，2010年達(dá)到了153平方公里，10年間擴(kuò)大了5倍。據(jù)初步測(cè)算，僅贛州一地因?yàn)橄⊥灵_采造成生態(tài)破壞所需的礦山生態(tài)恢復(fù)性治理費(fèi)用就高達(dá)380億元。這一數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了稀土開采所獲得的經(jīng)濟(jì)收益。
中國(guó)付出了這么大的環(huán)境生態(tài)成本為全世界維持90％以上的稀土供應(yīng)，現(xiàn)在希望收緊稀土出口以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，卻引來了發(fā)達(dá)國(guó)家的諸多不滿，發(fā)達(dá)國(guó)家出于自身的各種利益考慮可見一斑。
中國(guó)勝算幾何？
2012年1月30日，世界貿(mào)易組織發(fā)布最終裁決報(bào)告，認(rèn)定中國(guó)對(duì)礬土、焦炭等9種原材料實(shí)施的出口稅和配額違背了WTO規(guī)則，并駁回了中國(guó)基于環(huán)境保護(hù)或供應(yīng)短缺就初步裁定提出的上訴請(qǐng)求。
根據(jù)WTO專家組的判決報(bào)告，并結(jié)合中國(guó)的政策和實(shí)際，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心環(huán)境與貿(mào)易研究專家組做出了一些基本判斷，認(rèn)為原材料案只是歐美向WTO起訴中國(guó)的“敲門磚”，這次“投石問路”的舉動(dòng)得到WTO支持后，很有可能將下一個(gè)目標(biāo)鎖定稀土。
果不其然，美歐日在今年3月正式向WTO提出磋商請(qǐng)求，4月磋商未果后，按照WTO程序，此案即將進(jìn)入專家組介入調(diào)查階段。雙方“對(duì)簿公堂”似乎已成定局。
目前，中國(guó)回應(yīng)的抗辯理由仍然以保護(hù)資源環(huán)境為主。而原材料案中，中國(guó)同樣的申訴理由并未得到WTO專家組的認(rèn)可。在這種情況下，稀土案將何去何從？
中國(guó)要?jiǎng)僭V也并非完全沒有可能。雖然上訴機(jī)構(gòu)關(guān)于中國(guó)9種原材料出口限制措施違規(guī)案的裁決結(jié)果對(duì)于稀土案具有極大的借鑒意義，但WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)并未實(shí)行“遵循先例”的原則，也就是說，“前案的判決結(jié)果只起參照作用，而不具立法性。因此，這次新成立的專家組完全有可能推翻原材料案的判決結(jié)果，做出新的裁決。并且，原材料案中某些結(jié)論還有值得商榷的余地。屠新泉說:“例如，中國(guó)在入世議定書中并沒有明確詞句說明可以援引GATT1994第20條的一般例外條款，上訴機(jī)構(gòu)據(jù)此認(rèn)為中國(guó)是自行放棄了援引權(quán)利，裁定中國(guó)在原材料出口稅問題上便無權(quán)引用環(huán)保例外條款�！薄岸袊�(guó)則認(rèn)為，援引例外條例的權(quán)利如真理般普遍，即便沒有在入世議定書上以文字形式表示，該權(quán)利也是不容質(zhì)疑的�！蓖佬氯f，“在稀土案中，中國(guó)是否有權(quán)在出口稅問題上援引例外條款將繼續(xù)成為各方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。對(duì)此，中國(guó)應(yīng)據(jù)理力爭(zhēng)，盡量說服專家組做出不同于上次的判斷。”
與原材料案不同的是，在稀土問題上，中國(guó)不僅對(duì)出口進(jìn)行了限制，對(duì)國(guó)內(nèi)的開采、生產(chǎn)等一系列環(huán)節(jié)也嚴(yán)加管控。如對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)采取配額開采、對(duì)分離冶煉指標(biāo)也進(jìn)行配額控制，這符合GATT第20條“與保護(hù)可用盡的自然資源有關(guān)的措施，如此類措施與限制國(guó)內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)一同實(shí)施”的條款要求。
受訪專家普遍認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行的稀土指令性生產(chǎn)計(jì)劃將是我國(guó)在此次訴訟案件中的有力證據(jù)。對(duì)于稀土案也不能太過樂觀。從以往案例來看，被訴方獲勝的幾率還不到30％。中國(guó)雖然在配額方面占有一定的有利證據(jù)，但WTO的某些基本規(guī)則中方還是很難逾越。
WTO存在的意義就是要維護(hù)貿(mào)易公平，它反對(duì)一切形式的貿(mào)易限制和保護(hù)政策。根據(jù)WTO基本規(guī)則，除非是“迫不得已”，否則，不管理由多么崇高，成員國(guó)均無權(quán)限制正常交易的商品出口。以稀土案為例，中國(guó)完全可以利用其他方式和措施來保護(hù)稀土資源和生態(tài)環(huán)境，如加強(qiáng)生產(chǎn)端的環(huán)境治理甚至完全限制開采�！耙韵拗瞥隹诘氖侄蝸肀Ｗo(hù)資源環(huán)境在WTO看來都是別有他用。”
一般來說，從正式提起訴訟到世貿(mào)組織專家組成、發(fā)布初裁再到發(fā)布終裁，整個(gè)過程大約需要2~3年的時(shí)間。中國(guó)應(yīng)該利用這段時(shí)間加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)稀土產(chǎn)業(yè)的整頓與管理，這對(duì)于訴訟本身和中國(guó)的戰(zhàn)略資源保護(hù)都不是壞事。
如何建立環(huán)境與貿(mào)易應(yīng)對(duì)機(jī)制？
一旦稀土案敗訴，中國(guó)稀土將以更加廉價(jià)的方式被西方國(guó)家收購，對(duì)中國(guó)稀土行業(yè)將會(huì)產(chǎn)生較大的沖擊。其次，由于放開了稀土市場(chǎng)，稀土行業(yè)的無序競(jìng)爭(zhēng)將更加激烈，如不加強(qiáng)管制，對(duì)稀土的無序開采將對(duì)我國(guó)的環(huán)境造成更大的破壞，同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致資源的價(jià)格與價(jià)值嚴(yán)重偏離。因此，他建議一定要做好充分的前期準(zhǔn)備，搜集各種有力的相關(guān)證據(jù)，爭(zhēng)取訴訟的勝利。
這次訴訟對(duì)中國(guó)來講是一個(gè)將環(huán)境與貿(mào)易問題充分暴露出來的重要契機(jī)，即使敗訴，也并非壞事�！澳瓿踉牧习笖≡V之后，中國(guó)對(duì)國(guó)內(nèi)的稀土開采管理及環(huán)境整治力度空前，國(guó)務(wù)院還發(fā)布了首部《中國(guó)稀土狀況與政策白皮書》。這實(shí)際上都是從原材料案敗訴中吸取教訓(xùn)后采取的一系列動(dòng)作�！�
同樣，這次稀土訴訟案再次將中國(guó)的環(huán)境與貿(mào)易政策推上風(fēng)口浪尖，如何建立有效的環(huán)境與貿(mào)易應(yīng)對(duì)機(jī)制，中國(guó)已無法回避。
“這兩起案子實(shí)則反映出我國(guó)在環(huán)境貿(mào)易政策方面的不足，”“現(xiàn)階段，我國(guó)在制定環(huán)境貿(mào)易政策的時(shí)候更多地依賴行政手段，有時(shí)無法適應(yīng)以自由貿(mào)易、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基本理念的WTO的要求；另外，環(huán)境政策與貿(mào)易政策在制定的時(shí)候經(jīng)常脫節(jié)，未能統(tǒng)籌考慮�！泵鎸�(duì)日益變化的世界資源環(huán)境與貿(mào)易格局，貿(mào)易對(duì)環(huán)境的影響應(yīng)該被引起足夠重視。
首先，中國(guó)應(yīng)該熟悉和深入研究WTO的規(guī)則，并參與到新規(guī)則的制定中去，以便更好地保護(hù)自身的經(jīng)濟(jì)利益；第二，加強(qiáng)研究貿(mào)易對(duì)環(huán)境的影響及評(píng)估，在世界資源環(huán)境與貿(mào)易格局中占領(lǐng)一席之地；第三，完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)，建立和完善我國(guó)的環(huán)境保護(hù)與貿(mào)易協(xié)調(diào)發(fā)展政策體系；第四，加強(qiáng)人才培養(yǎng)，對(duì)于新的領(lǐng)域人才隊(duì)伍非常關(guān)鍵，在應(yīng)對(duì)WTO諸多挑戰(zhàn)時(shí)，完備的人才隊(duì)伍能起到關(guān)鍵的作用；第五，健全國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，培育新興產(chǎn)業(yè)，利用WTO的例外原則，對(duì)加速環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新的中小企業(yè)予以扶持，對(duì)資源性產(chǎn)業(yè)加強(qiáng)整合力度，提高其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。
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